CLPI: o que a Convenção 169 da OIT exige e como se prepara

A Consulta Livre, Prévia e Informada é um direito dos povos indígenas e tribais, incluindo comunidades quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais abrangidos pela Convenção 169 da OIT. Para quem desenvolve um projeto, é também um processo essencial para qualificar decisões que afetam esses territórios.

Por que a consulta define o ritmo do projeto

Em projetos de lítio, terras raras, cobre ou energia renovável, uma pergunta precisa ser respondida desde o início: quem vive no território, e como o projeto muda a vida dessas pessoas?
Quando a resposta inclui povos indígenas, comunidades quilombolas, ribeirinhas ou outras comunidades tradicionais abrangidas pela Convenção, é preciso avaliar quais medidas podem afetá-los diretamente. Nessas situações, entra em cena a Consulta Livre, Prévia e Informada (CLPI): o processo que assegura a participação desses povos, por suas instituições representativas, antes da decisão sobre tais medidas.
O que pode comprometer o cronograma não é a consulta em si. É identificar tardiamente uma comunidade, tratar a consulta como etapa burocrática ou chegar ao território com decisões já fechadas. Esses caminhos podem resultar em impactos não considerados, conflitos, questionamentos no licenciamento e exigências adicionais do financiador.
Este artigo explica o que a norma exige, o que cada palavra da sigla significa na prática e como a H&P apoia o processo.

O que diz a norma

A base é a Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), em vigor no Brasil desde 25 de julho de 2003 e promulgada em 2004. Ela determina que os governos consultem os povos indígenas e tribais, por procedimentos apropriados e por meio de suas instituições representativas, sempre que uma medida administrativa ou legislativa possa afetá-los diretamente. No Brasil, a Convenção alcança povos indígenas, comunidades quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais que atendam aos seus critérios de aplicação.
A Convenção também reconhece a esses povos o direito de definir suas próprias prioridades de desenvolvimento e de participar da elaboração, implementação e avaliação dos planos que os afetem. A consulta, portanto, não é uma formalidade de encerramento: é um processo de diálogo de boa-fé, com o objetivo de alcançar acordo ou consentimento, que precisa acontecer antes da decisão e permitir influência efetiva sobre ela.
Três outras referências costumam aparecer no mesmo processo:

• Padrões de Desempenho da IFC. O Padrão de Desempenho 7 (povos indígenas) exige o consentimento livre, prévio e informado em circunstâncias específicas, como determinados impactos sobre terras e recursos de uso tradicional, reassentamento e impactos significativos sobre patrimônio cultural crítico. Quando aplicáveis ao financiamento, esses requisitos vinculam o empreendedor. Consulta e consentimento não são sinônimos: realizar a consulta não significa obter concordância com o projeto, e os requisitos do financiador não substituem as obrigações do Estado.
• Portaria Interministerial nº 60/2015 e normas complementares. No licenciamento federal, a Portaria disciplina a participação de órgãos e entidades envolvidos, como a Funai. Para o componente quilombola, é necessário observar a posterior transferência de atribuições da Fundação Cultural Palmares ao Incra e os procedimentos da Instrução Normativa Incra nº 111/2021. Estudos de componente e reuniões informativas subsidiam o processo, mas não substituem, por si só, a consulta.
• Protocolos próprios de consulta. Muitos povos e comunidades já publicaram seus protocolos, que dizem como, quando e com quem querem ser consultados. Quando existe um protocolo, ele deve ser respeitado na organização do processo.

Essas referências têm funções distintas, mas convergem na necessidade de participação culturalmente adequada. O dever de consulta previsto na Convenção é do Estado. Empresas e consultorias podem prestar apoio técnico e operacional, respeitando as competências públicas e a autonomia dos povos consultados.

Livre, prévia e informada: cada palavra pesa

Livre significa sem coerção, intimidação ou manipulação. A comunidade delibera por suas instâncias legítimas, com respeito aos seus tempos e sem condicionar benefícios a uma resposta favorável.
Prévia significa antes da decisão sobre a medida que pode afetar a comunidade. A consulta precisa acontecer enquanto ainda é possível discutir alternativas e mudar o que será feito, com tempo suficiente para a comunidade deliberar segundo seus próprios processos.
Informada significa com informação suficiente, acessível e compreensível. Isso inclui a natureza e a escala do projeto, sua duração, as áreas afetadas, os impactos e riscos previstos, as alternativas e as medidas propostas, em linguagem e formato adequados a cada povo, inclusive na língua da comunidade quando for o caso.
Na prática, uma consulta legítima exige essas condições, boa-fé e possibilidade efetiva de influenciar a decisão. Uma apresentação bem feita, mas com pressão por uma resposta, não é livre. Uma escuta sobre uma decisão já tomada não atende à anterioridade exigida para essa decisão. E documentos técnicos incompreensíveis para os participantes não asseguram uma consulta informada.

Quem tem o direito à consulta

A Convenção 169 fala em povos indígenas e tribais. No Brasil, o direito alcança os povos indígenas, as comunidades quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais abrangidos pelos critérios da Convenção. Entre eles podem estar comunidades ribeirinhas, extrativistas, de pescadores artesanais, de faiscadores e de fundo e fecho de pasto, considerando suas características socioculturais, formas próprias de organização e relações com o território.
Dois pontos costumam gerar dúvida nos projetos:

• A autoidentificação é um critério fundamental. Uma comunidade não precisa de titulação ou de certificação concluída para que seu direito à consulta seja considerado. A consciência da própria identidade deve ser respeitada, em articulação com as características sociais, culturais e econômicas previstas na Convenção.
• O protocolo de consulta é da comunidade. Quando o povo já definiu como quer ser consultado, esse protocolo deve ser respeitado. Quando não há protocolo, os procedimentos de consulta são pactuados com a comunidade e as instituições responsáveis, sem impor um modelo pronto nem exigir a elaboração prévia de um protocolo.

Por isso, o primeiro passo de qualquer projeto é saber quem vive e utiliza o território. Um diagnóstico socioterritorial ou uma caracterização de comunidades tradicionais, feitos cedo, identificam esses grupos e subsidiam a avaliação das possíveis afetações. A necessidade de consulta está relacionada à medida suscetível de afetá-los diretamente, e não apenas à proximidade geográfica.

Como a H&P apoia a CLPI

Apoiamos a consulta como um processo pactuado com os povos envolvidos, respeitando a responsabilidade estatal e as atribuições dos órgãos competentes. As etapas abaixo são referências dos projetos que apoiamos; o ritmo, o formato e os procedimentos de cada uma são definidos conforme o contexto e as formas próprias de decisão do povo consultado.

1. Leitura do território e da norma. Levantamos fontes secundárias, cartografia e registros institucionais, articulados à escuta local, para entender o contexto sociocultural e político, reconhecer as instâncias de representação e decisão e avaliar riscos e possíveis impactos sobre o território e os modos de vida.
2. Reunião de aproximação. Apresentamos a equipe, o contratante, o objeto e a proposta de trabalho às instâncias representativas, esclarecemos a finalidade do contato e ouvimos como a comunidade quer ser consultada.
3. Plano de trabalho pactuado. O cronograma e o roteiro da consulta são construídos com a comunidade, pelas instâncias que ela indicar, e articulados com as instituições responsáveis, respeitando o tempo necessário à deliberação interna.
4. Procedimentos de consulta definidos com o povo. Quando existe protocolo próprio, ele é respeitado. Quando não existe, os procedimentos são pactuados: quem participa, em que etapas, com quais condições de informação, deliberação e registro.
5. Materiais informativos acessíveis. Produzimos e distribuímos cartilhas, infográficos e outros materiais que traduzem o projeto para a linguagem e os referenciais da comunidade, inclusive na língua do povo quando necessário.
6. Reuniões de apresentação e de consulta. Nas de apresentação, a comunidade conhece o projeto, seus impactos e alternativas, e tira dúvidas. O processo de consulta inclui condições para deliberação interna autônoma e registro das posições, propostas, divergências e salvaguardas apresentadas, inclusive eventual oposição. As devolutivas devem esclarecer como essas manifestações foram consideradas nas decisões e nos compromissos assumidos.
7. Relatório consolidado e documentação para análise. Os registros de cada etapa são organizados em relatório e documentação para os órgãos competentes, com integridade e rastreabilidade. Sua fidelidade às manifestações é submetida à validação comunitária, sem confundir essa validação com concordância com o empreendimento.

Ao longo do processo, mantemos a interlocução com os órgãos competentes, como Funai e Incra, conforme o caso, e acompanhamos marcos, pendências e compromissos. Esse apoio contribui para a transparência do processo e para o atendimento às normas e salvaguardas aplicáveis.

O que muda para o projeto

Uma consulta conduzida com método não garante a licença nem a concordância da comunidade com o projeto. O que ela oferece são condições para qualificar a decisão:

• Registro verificável. As etapas da consulta ficam documentadas, com posições, divergências e compromissos registrados de forma fiel, para subsidiar a análise dos órgãos competentes, do financiador e dos próprios povos consultados.
• Organização do trâmite. Com o processo organizado e os registros em ordem, os marcos e as pendências junto aos órgãos competentes podem ser acompanhados, respeitando os tempos institucionais e comunitários.
• Medidas que fazem sentido no território. As contribuições da consulta subsidiam a avaliação de alternativas e a prevenção de impactos, além das medidas de mitigação e compensação, dos acordos e dos canais de relacionamento. A devolutiva e o acompanhamento permitem verificar como os compromissos são incorporados e cumpridos.
• Uma relação que se sustenta. A participação desde o início, por formas próprias de representação e decisão, pode fortalecer as condições de diálogo durante a implantação e a operação, preservando o direito de expressar divergências.

Para o decisor, a diferença é concreta: a consulta passa a integrar a construção de uma decisão informada, que considera direitos, impactos e prioridades dos povos envolvidos.

Na prática: dois processos em andamento

Mineral do Brasil (desde 2025). Assessoramos o processo de CLPI com três coletividades indígenas de um território metropolitano e, no mesmo trabalho, apoiamos o aprimoramento da governança de consulta junto a uma comunidade quilombola da região. Estruturamos procedimentos de interlocução culturalmente adequados, preparamos materiais informativos acessíveis e instrumentos de registro, e organizamos as informações em relatórios consolidados e documentação para análise administrativa. O trabalho inclui a validação dos registros com as comunidades e o acompanhamento dos marcos e das pendências junto à Funai e ao Incra.
Alcoa (desde 2025). Apoiamos a estruturação do processo de CLPI com comunidades ribeirinhas em Juruti (PA), para um projeto de sondagem, tendo como referências a Convenção 169 da OIT, os referenciais internacionais de direitos humanos e as políticas corporativas da empresa. Atualizamos a leitura do contexto sociocultural e político, identificamos instâncias de representação e partes interessadas e apoiamos atividades de escuta, esclarecimento e consulta com metodologias participativas adequadas ao modo de vida local. As percepções de impacto, as preferências de engajamento e as salvaguardas registradas subsidiaram propostas de mitigação, diretrizes para gestão de acordos e o aprimoramento dos canais de relacionamento.
São trabalhos da solução Povos Indígenas & Comunidades Tradicionais, uma das seis grandes áreas em que a H&P atua há mais de 40 anos, com mais de 1.000 projetos executados em mais de 26 estados.

Por onde começar

A preparação para a consulta começa muito antes da primeira reunião: começa por saber quem vive e utiliza o território. Uma caracterização de comunidades tradicionais ou um diagnóstico socioterritorial, feitos cedo, identificam os grupos, seus modos de vida, suas formas de organização e as possíveis afetações pelo projeto, subsidiando o diálogo com os povos e as instituições responsáveis.
Vamos conhecer o território do seu projeto antes do próximo marco do licenciamento? Fale com a H&P.